出台背景：为何需要“43号文”？
在2025年之前，中国地方政府性债务问题日益突出，已经积累了巨大的风险,主要体现在以下几个方面：
- 规模庞大，增长过快：地方政府通过各种渠道（如融资平台公司）举债，债务规模迅速膨胀,引起了中央政府的高度警惕。
- 管理混乱，底数不清：债务来源多样，包括银行贷款、信托、融资租赁、债券等，缺乏统一的统计和监管体系，谁欠了、欠了多少、用到哪里,都一笔糊涂账。
- 隐性债务风险突出：大量的债务没有纳入政府预算，是“隐性”的，这些债务往往缺乏透明度，一旦地方政府偿还困难,极易引发金融风险。
- 责任不清，约束不力：地方政府在“唯GDP论”的考核机制下，有强烈的举债冲动搞建设，但“借来的钱”花的轻松，“还的钱”花的痛苦，责任主体不明确，导致“新官不理旧账”等问题频发。
- 存在财政金融风险：地方政府债务与银行系统深度捆绑，一旦地方政府违约，可能引发系统性金融风险,影响国家经济安全。
为了解决上述问题，规范地方政府举债融资机制，防范化解财政金融风险，中央政府决定出台一份全面、系统的改革文件，这就是“43号文”的由来。
“43号文”说了什么？
“43号文”的核心思想可以概括为“疏堵结合、开前门、堵后门”，它试图建立一套规范、透明、可持续的地方政府举债融资新机制。
（一）一个核心原则：“谁借谁还、风险自担”
这是“43号文”的灵魂，它明确了地方政府是其债务的责任主体，必须对自己的债务负责，这从根本上改变了过去权责不清的局面，旨在硬化地方政府的预算约束,抑制其无序举债的冲动。
（二）建立“一个制度”：地方政府债务预算管理制度
这是“开前门”的核心,文件要求：
- 纳入预算管理：地方政府只能通过发行地方政府债券（包括一般债券和专项债券）的方式举债，并且所有债务都必须纳入地方政府预算管理,接受人大监督。
- 分清两类债务：
- 一般债务：用于没有收益的公益性事业发展，如市政道路、义务教育等,由地方政府一般公共预算收入偿还。
- 专项债务：用于有一定收益的公益性事业发展，如高速公路、保障性安居工程等,以对应的政府性基金收入或项目收益偿还。
（三）严堵“后门”：剥离融资平台公司的政府融资职能
这是“堵后门”的关键,文件要求：
- 剥离平台公司政府职能：剥离融资平台公司的政府融资职能，使其成为真正独立的市场主体,按照市场化原则运作。
- 切断“政企”联系：明确政府不得通过企业举债，不得为企业债务提供任何形式的担保或救助，这意味着，未来融资平台公司的债务将不再被视为政府债务,由其自身负责偿还。
（四）建立“五大机制”：风险防控体系
为确保新机制有效运行,文件还配套建立了五大机制：
- 风险预警机制：对地方政府债务规模、结构和风险状况进行动态监测和评估,对高风险地区进行预警。
- 应急处置机制：地方政府要制定债务风险应急处置预案，一旦出现偿债困难，要及时采取措施,确保不发生系统性风险。
- 考核问责机制：把地方政府性债务管理情况纳入政绩考核，对违规举债或担保的责任人,要追究行政甚至法律责任。
- 信息公开机制：要求地方政府逐步公开政府债务和或有债务的相关信息，提高透明度,接受社会监督。
- 监督问责机制：强化财政、审计等部门对地方政府债务的监督。
深远影响：“43号文”带来了什么变化？
“43号文”的发布，标志着中国地方政府债务管理进入了一个新时代,其影响极其深远。
（一）积极影响
- 遏制了隐性债务的无序增长：通过“堵后门”，有效遏制了通过融资平台等渠道大规模举借隐性债务的势头,为化解存量风险赢得了时间。
- 建立了规范透明的举债机制：明确了地方政府唯一合法的举债渠道是发行地方政府债券，债务管理有章可循,透明度大大提高。
- 强化了地方政府的财政纪律：“谁借谁还、风险自担”的原则，使地方政府必须对自己的债务负责,促使其更加审慎地举债和花钱。
- 推动了融资平台公司的市场化转型：大量融资平台公司失去了政府信用背书，不得不进行市场化改革，向城市综合运营商、产业投资集团等方向转型。
（二）带来的挑战与后续调整
“43号文”在执行过程中也遇到了一些新问题,并催生了后续政策的调整和完善。
- “一刀切”导致基建投资下滑：在政策初期，由于“后门”被迅速堵死，而“前门”（地方政府债券发行）的规模和速度跟不上，导致许多在建项目资金链断裂，地方政府投资能力下降,对经济造成了一定的下行压力。
- 催生了新的隐性债务形式：一些地方政府为了绕开监管，开始通过PPP（政府和社会资本合作）、政府投资基金、土地出让金返还等新的、更隐蔽的方式变相举债，形成了“新隐性债务”。
- 中央与地方的博弈：在“43号文”框架下，中央将债务风险责任下放给地方，但地方在发展经济和稳定就业的压力下，仍有强烈的融资需求,导致中央与地方在债务管理上存在持续的博弈。
（三）后续政策的演进
为了应对“43号文”执行中出现的问题，中央政府出台了一系列补充和完善政策,形成了一个不断演化的政策体系：
- “87号文”等（2025年后）：针对PPP、政府购买服务等领域出现的新问题，财政部等部门出台文件，进一步规范和收紧,堵住新的隐性债务渠道。
- 《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》：明确提出要“坚决遏制隐性债务增量，逐步化解存量隐性债务”,成为当前化解地方政府债务风险的总纲领。
- “开前门”的持续扩大：逐年大幅增加地方政府专项债券的发行额度，并允许将专项债券用于符合条件的重大项目资本金，更好地发挥“前门”的积极作用。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）是中国地方政府债务管理从“乱”到“治”的转折点，它建立了“开前门、堵后门”的基本框架，明确了地方政府债务管理的责任和规则,对于防范化解系统性风险起到了关键作用。
它也并非一劳永逸的解决方案，在执行过程中，中央与地方的博弈、新旧风险的演变，催生了后续更复杂、更精细化的债务管理政策，理解“43号文”，是理解当前中国地方政府债务现状、挑战和未来政策走向的基础，它开启了一场持续至今的、深刻的财政与金融改革。
