《关于加强地方政府性债务管理的意见》深度解读与分析
背景与出台原因
在2025年之前，中国地方政府性债务问题日益严峻,主要体现在以下几个方面：
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- 规模迅速膨胀：为应对2008年全球金融危机，中国推出了“4万亿”经济刺激计划，地方政府通过融资平台公司大规模举债进行基础设施建设,导致债务规模急剧扩张。
- 债务结构复杂且透明度低：债务形式多样，包括银行贷款、发行城投债、信托、融资租赁等，缺乏统一的统计口径和公开透明的信息披露机制,中央政府和金融市场都难以掌握真实的债务状况。
- 权责不清，风险隐性化：法律上不允许地方政府直接举债，但普遍存在“中央政府兜底”的预期，这种“隐性担保”机制，导致地方政府举债缺乏硬约束，容易引发道德风险,并将风险转嫁给中央和整个金融体系。
- 资金使用效率不高：部分资金被用于“形象工程”或低效项目，偿债能力堪忧,存在较大的违约风险。
- 金融系统性风险隐患：银行等金融机构是地方政府债务的主要债权人，一旦地方政府出现债务危机，极易引发连锁反应,威胁国家金融安全。
为从根本上解决这些问题，防范化解财政金融风险，党中央、国务院决定进行系统性改革，《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2025〕43号）应运而生。
核心原则与主要内容
该《意见》确立了地方政府性债务管理的“疏堵结合”的总体思路，核心是开好“前门”、堵住“后门”，构建规范、透明、可持续的地方政府举债融资机制。 可以概括为“一个明确、两个开正门、三个堵后门、四个建立”。
（一）一个明确：明确划分政府与企业责任
这是整个改革的基石。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。
- 政府债务：由地方政府及其部门直接借入，依法纳入政府预算管理,由政府财政偿还。
- 企业债务：由地方政府融资平台公司等企业借入，遵循企业市场规律，由企业自身负责偿还，地方政府不承担偿还责任，这打破了“隐性担保”，明确了“谁借谁还、谁担保谁负责”的市场化原则。
（二）两个开正门：建立规范的地方政府举债融资机制
为了满足地方合理的融资需求，为地方政府开辟了两个合法、规范的融资渠道。
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地方政府债券
- 一般债券：用于没有收益的公益性项目（如市政道路、义务教育、公共卫生等），发行规模纳入地方政府一般公共预算管理,以一般公共预算收入偿还。
- 专项债券：用于有一定收益的公益性项目（如轨道交通、污水处理、收费公路等），发行规模纳入地方政府性基金预算管理,以项目对应的政府性基金或专项收入偿还。
- 意义：这是“开正门”的核心，它使得地方政府债务“显性化”、“阳光化”，债务规模和用途受到人大和社会的监督,大大提高了透明度。
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PPP模式（政府和社会资本合作）
- 鼓励社会资本参与基础设施和公共服务项目的投资、建设和运营，通过“使用者付费+可行性缺口补助”的方式回收成本并获得合理回报。
- 意义：PPP模式将政府的部分支出责任转化为支付义务，避免了直接形成政府债务，同时引入了市场机制,提高了公共服务的效率和质量。
（三）三个堵后门：坚决制止违法违规融资行为
这是“堵后门”的关键,旨在切断不规范的融资渠道。
- 剥离融资平台公司的政府融资职能：要求地方政府融资平台公司转型为市场化运营的国有企业，停止其为政府进行融资的功能，从此，平台公司举债属于企业行为,与政府信用脱钩。
- 禁止地方政府违规担保：明确地方政府及其部门不得为企业债务提供任何形式的直接或间接担保，包括出具承诺函、回购协议等。
- 规范政府和社会资本合作（PPP）：防止PPP异化为新的融资平台，要求PPP项目必须进行物有所值评价和财政承受能力论证,确保支出责任在可承受范围内。
（四）四个建立：建立配套的长效管理机制
为确保改革落地,建立了一系列配套制度。
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- 建立地方政府性债务预算管理制度：将地方政府债务的规模、结构、用途、偿还等全面纳入预算管理,接受人大审查监督。
- 建立风险评估和预警机制：对地方政府债务规模、结构和风险状况进行动态监测和评估,对高风险地区进行预警和干预。
- 建立应急处置机制：制定地方政府债务风险应急处置预案，明确风险发生后的责任划分、救助措施和追责机制。
- 建立考核问责机制：将地方政府性债务管理情况纳入政绩考核，对违法违规举债、违规担保或挪用资金的行为，实行终身问责、倒查责任。
重大意义与深远影响
- 化解系统性金融风险：通过“开正门、堵后门”，将隐性债务显性化，厘清了政府与市场的边界，有效隔离了地方政府债务风险向金融体系的传导,是防范化解重大风险攻坚战的关键一步。
- 硬化地方政府预算约束：地方政府不能再“任性”举债，举债行为受到法律、预算和市场多重约束,促使地方政府更加注重财政纪律和资金使用效益。
- 推动财税体制改革：与《预算法》的修订相配合，明确了中央与地方财政事权和支出责任划分,为建立现代财政制度奠定了基础。
- 优化资源配置：引导资金从低效的“铁公基”项目，转向更具社会效益的公共服务和民生领域,推动经济结构转型升级。
- 促进金融市场健康发展：规范了地方政府信用，为债券市场等金融市场提供了更清晰、更可靠的定价依据。
持续挑战与后续发展
尽管43号文奠定了坚实基础,但在实践中也面临新的挑战：
- “新瓶装旧酒”：部分地方政府通过政府购买服务、产业基金、明股实债等方式，试图绕开监管,形成新的隐性债务。
- “开正门”的压力：地方政府对土地财政的依赖度依然较高，在土地出让收入下滑时,专项债券的偿还压力增大。
- PPP模式的异化：一些PPP项目操作不规范，存在“固化支出责任、变相增加债务”的风险。
为此，中央在后续出台了一系列文件进行完善和补充,如：
- 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2025〕50号）：进一步堵住新的违法违规举债渠道。
- 《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》：开始系统性地化解存量隐性债务,坚决遏制新增隐性债务。
- “终身问责、倒查责任”机制：持续强化问责力度,形成强大震慑。
《关于加强地方政府性债务管理的意见》是中国地方政府债务管理史上的一座里程碑，它不仅是一次简单的债务清理，更是一场深刻的财政体制改革，通过建立“借、用、还”相统一，权、责、利相结合的现代化地方政府债务管理体系，中国正努力在保障地方发展动力与维护国家财政金融安全之间寻求平衡，其改革的逻辑、路径和成效,对理解中国经济的长期健康发展至关重要。
